Озеро Байкал
Магия Байкала Озеро Байкал
Озеро Байкал Магия Байкала » Экология » Использование статуса Байкала
Озеро Байкал
Магия Байкала
О Байкале
Природа Байкала
Походы
Фотоальбом
Экология
Отдых на Байкале
Туры на Байкал
История
Форум

Ирина Максимова,
ученый секретарь
Научного совета СО РАН
по проблемам охраны Байкала.

Использование статуса объекта всемирного наследия для сохранения озера Байкал

Озеро Байкал получило статус объекта всемирного природного наследия в декабре 1996 года. Значение данного статуса для сохранения уникального озера, позиции Российского государства в части соблюдения норм Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, взаимоотношения власти и общества по данным проблемам, является основанием для понимания и оценки эффективности института всемирного наследия в современной России и возможности его использования для сохранения универсальных всемирных ценностей.

1. Значение статуса объекта всемирного наследия

1.1. Правовые нормы и комментарии

В соответствии со статьей 26 Венской конвенции о праве международных договоров1), «Каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться». В соответствии со статьей 27 той же Конвенции, «Участник не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора».

В статье 31 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15.07.1995 N 101-ФЗ также установлено, что международные договоры подлежат добросовестному выполнению. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 15 часть 4) «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены законом, то применяются правила международного договора».

Принцип добросовестного выполнения обязательств представляет собой основополагающую норму, юридически обязывающую субъектов международного права добросовестно осуществлять свои международные права и обязанности, а также обеспечивает соответствие внутреннего права государств их обязательствам по международному праву. В случае нарушения государством принципов и норм международного права возникает его ответственность как субъекта международного права, которая представляет собой обязанность субъекта международного права устранить нарушения.

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия была ратифицирована СССР2) в 1988 г. В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО)3), членами настоящей Организации являются государства, подписавшие настоящий Устав. В соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия участниками Конвенции являются государства, именуемые «государства-стороны». В тексте Конвенции прямо говорится о том, что именно государства-стороны принимают на себя обязательства, вытекающие из настоящей Конвенции, то есть субъектами отношений, регулируемых Конвенцией, являются государства как субъекты международного права (ст. 4, 5, 6). Таким образом, ответственность как за выполнение Конвенции, так и ее нарушение должно нести государство.

1) Конвенция принята в Вене, 23 мая 1969 г. Россия присоединилась 29 апреля 1986 г.

2) Указ Президиума Верховного Совета СССР от 9 марта 1988 г. N 8596-XI.

3) Устав ЮНЕСКО (Лондон, 16 ноября 1945 года).

При инициировании придания статуса Объекта всемирного наследия государство, на чьей территории расположен данный объект, САМО берет на себя обязательства по поддержанию ценностей такого объекта: в соответствии со статьей 4 Конвенции «Каждое государство-сторона настоящей Конвенции - признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного и природного наследия, упомянутого в статьях 1 и 2, которое расположено на его территории, возлагается прежде всего на него. С этой целью оно стремится действовать как путем собственных усилий, максимально использующих наличные ресурсы, так и, в случае необходимости, посредством международной помощи и сотрудничества, которыми оно может пользоваться, в частности, в финансовом, художественном, научном и техническом отношениях.

Присоединяясь к Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия, государство подтверждает, что эти ценности - всеобщие, и все страны обязаны сотрудничать для их сохранения4): пункт 1 Статьи 6 Конвенции гласит: «Полностью уважая суверенитет государств, на территории которых находится культурное и природное наследие, определяемое в статьях 1 и 2, не ущемляя прав, предусмотренных национальным законодательством в отношении указанного наследия, государства-стороны настоящей Конвенции признают, что оно является всеобщим наследием, для охраны которого все международное сообщество обязано сотрудничать». Кроме того, в Конвенции дано определение самого понятия международной охраны всемирного культурного и природного наследия, акцентирующее внимание на «всеобщих усилиях» для его охраны:

«В настоящей Конвенции под международной охраной всемирного культурного и природного наследия понимается создание системы международного сотрудничества и помощи для оказания государствам-сторонам настоящей Конвенции помощи в усилиях, направленных на сохранение и выявление этого наследия» (Статья 7 Конвенции).

Номинация озера Байкал в качестве Объекта всемирного наследия сопровождалась определением тех неотложных действий, которые должны решить органы государственной власти в целях сохранения целостности Объекта. Выполнение Россией своих обязательств по сохранению озера Байкал и, в частности, выполнение условий включения в Список всемирного наследия, рассматривается Комитетом ежегодно на своих сессиях.

4) В этой связи российская сторона, в том числе и представители органов власти, должны воспринимать претензии государств-сторон Конвенции в отношении объектов, расположенных на территории России, как обоснованные требования в отношении «всемирных универсальных ценностей».

Постоянные нарушения норм Конвенции являются основанием для регулярной постановки вопроса на заседаниях Комитета всемирного наследия о включении Байкала в Список объектов, находящихся под угрозой. Перевод объекта всемирного наследия в Список всемирного наследия, находящегося под угрозой, несет не только потерю национального достоинства, хотя и это весьма существенно для такой богатой и сильной страны, как Россия. Есть и другие серьезные последствия. В частности, в соответствии с п.3 статьи 6 Конвенции «Каждое государство-сторона настоящей Конвенции обязуется не принимать каких-либо преднамеренных действий, которые могли бы причинить прямо или косвенно ущерб культурному и природному наследию, упоминаемому в статьях 1 и 2, расположенному на территории других государств-сторон настоящей Конвенции». В этой связи государства-стороны Конвенции не будут иметь права на предоставление кредитов на проекты в России, и во-вторых, Россия заведомо ставит эти страны в двусмысленное положение, заставляя руководителей государств оправдываться перед гражданами своих стран, которые весьма ревностно относятся как к своим природным богатствам, так и к исполнению международных актов, позволяющих сохранять будущее всего человечества.

Краткий анализ основных норм международного права в отношении всемирного наследия позволяет констатировать: государство само берет на себя обязательства по поддержанию ценностей объектов всемирного наследия на своей территории; государство подтверждает, что эти ценности - всеобщие, и все страны обязаны сотрудничать для его охраны; государство берет на себя обязанность исполнять решения уполномоченных органов Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия.

1.2. Применение норм Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия в России

В настоящее время статус территорий всемирного природного наследия в России имеют: Девственные леса Коми, Озеро Байкал, Вулканы Камчатки, Золотые горы Алтая, Западный Кавказ, Куршская коса (по культурному критерию), Центральный Сихотэ-Алинь, Убсунурская котловина, Природный комплекс заповедника «Остров Врангеля», Плато Путорана, Природный парк «Ленские столбы». Всего в Списке всемирного природного наследия около 200 объектов. Последний объект (Природный парк «Ленские столбы») был включен в Список на 36-й сессии Комитета, прошедшей в Санкт-Петербурге в июне-июле 2012 г.

Значительное число объектов всемирного наследия в России, в том числе объектов природного наследия, постоянные инициативы России по номинации новых объектов, свидетельствуют о заинтересованности государства, то есть - для государства данный статус является одним из интересов международной политики.

Одновременно, Российское государство нередко не исполняет нормы Конвенции и нарушает взятые на себя при номинации отдельных объектов обязательства. Об этом свидетельствует число Российских объектов всемирного наследия, которые рассматривались на 36-й сессии Комитета с позиций перевода в Список всемирного наследия под угрозой, в том числе по объекту Девственные леса Коми (первый объект всемирного природного наследия в России) на сессии был представлен проект решения о переводе его в Список под угрозой уже на нынешней сессии, а по объектам Озеро Байкал, Вулканы Камчатки, Золотые горы Алтая, Западный Кавказ Комитет в своих решениях по каждому объекту предупредил Российскую сторону о наличии серьезных оснований для перевода в Список под угрозой в случае, если Российское государство не устранит угрозы универсальным ценностям таких объектов.

Понятно, когда угрозы объектам всемирного наследия возникают в связи со стихийными бедствиями, или непрекращающимися войнами. В случае нашей страны не существует ни природных, ни военных причин нарушению государством своих добровольно взятых на себя обязательств перед всем миром в отношении 5 из 10 уникальных природных объектов, имеющих статус всемирного наследия. Причем нарушения настолько серьезны, что угрожают ценностям, которые государство обязывалось сохранить. Вообще действия Российского государства в отношении всех объектов всемирного природного наследия вызывают, по меньшей мере, удивление: зачем инициировать номинацию, если через короткое время начинать разрушать эти уникальные территории?

Рекордсменом по нарушениям норм Конвенции и невыполнением Россией взятых на себя обязательств является озеро Байкал. Практически на каждой сессии Комитета рассматривается состояние озера Байкал. До настоящего времени Россия не выполнила свои обязательства по прекращению загрязнения озера отходами Байкальского ЦБК, которые она взяла еще при номинировании объекта в 1996 г. В течение почти 10 лет предпринимались попытки организовать замкнутый водооборот, но эти попытки так ничем и не увенчались. В 2008 г. деятельность предприятия по инициативе собственника была внезапно приостановлена, потом опять возобновлена с продолжением сброса стоков в озеро Байкал. При этом заявлялось, что это делается исключительно с целью его «цивилизованного» закрытия. Летом 2010 г. пообещали ЮНЕСКО прекратить загрязнение к декабрю 2012 года. Теперь же планируется разработать программу, рассчитанную на 10 лет, с освоением от 5 до 15 млрд. долларов, чтобы якобы создать новое модернизированное предприятие.

Аналогичная ситуация (в части неисполнения взятых при номинации обязательств) с объектом Девственные леса Коми, где проект добычи золота в центре территории объекта в настоящее время перешел уже в практическую стадию.

Российское государство не только не исполняет взятые на себя обязательства, но и создает новые угрозы ценностям всемирного наследия: например, проект нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан, который должен был пройти по берегу Байкала; проект газопровода по ключевым территориям Золотых гор Алтая; реализующиеся проекты для Сочинской олимпиады на территории Западного Кавказа. И здесь были бы понятны (но, тем не менее, юридически недопустимы) мотивы государства, если бы его территория была очень мала, и невозможно было бы найти альтернативу экономическим проектам; но во всех без исключения случаях есть реальные возможности реализации проектов без ущерба всемирному наследию.

В случаях, когда ущерб объектам всемирного наследия возникает по независящим от государства причинам, мировое сообщество «всем миром» помогает такому государству. Но во всех случаях в России само государство создает новые угрозы всемирному наследию. И нарушения, и игнорирование российским государством решений сессий Комитета носят постоянный характер. Кроме того, Российское государство использует свое влияние на другие государства для недопущения принятия Комитетом всемирного наследия решений в связи с нарушениями Россией требований Конвенции, которые повлекут имиджевые и экономические последствия. Пример 36-й сессии известен: несмотря на то, что проект решения Комитета содержал перевод объекта Девственные леса Коми в Список под угрозой, только 3 из 21 государства-членов Комитета поддержали данный проект; остальные государства изменили формулировку на более мягкую, избавив Россию от такого решения на сессии, проходившей в Санкт-Петербурге.

1.3. Зачем России всемирное наследие: резюме

Исследование действий Российского государства в отношении обеспечения «выявления, охраны, сохранения, популяризации и передачи будущим поколениям культурного и природного наследия» (статья 4 Конвенции) позволяет сделать следующие выводы:

- государство интересуют ТОЛЬКО внешние атрибуты имиджа;

- государство уверено, что заявления и действия Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, общественности и науки, критикующих государство за нанесение ущерба ценностям объектов всемирного наследия, никак не повлияют на внутригосударственную устойчивость современного режима;

- государство уверено, что претензии Комитета всемирного наследия не повлекут принятия серьезных международных решений;

- высшие чиновники государства считают, что откровенное нарушение международных обязательств России не только допустимо, но и является подтверждением влиятельности России на международной арене;

- и самый главный вывод - сохранение универсальных всемирных ценностей НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ни предметом государственных интересов, ни ограничением стремления к получению сиюминутных экономических выгод.

2. Взаимоотношения государства и иных акторов по проблемам всемирного наследия

В теории права «государство» - это определенный способ организации общества, основной элемент политической системы, организация публичной политической власти, распространяющаяся на все общество, выступающая его официальным представителем и опирающаяся на средства и меры принуждения; как субъект международного права - основной участник международных отношений, включает политическую организацию власти и население с определенной территорией. Понимание государства в контексте настоящего исследования - способ организации публичной власти, основанный на системе исполнения публичных и скрытых интересов должностного лица, принимающего окончательные решения власти. Обоснованность данного подхода подтверждается исследованием взаимоотношений современного Президента страны со всеми иными государственными структурами федерального и регионального уровня и местной власти, с общественностью, наукой, международными организациями.

Ниже рассмотрены институциональные вопросы и правоприменение в данном контексте по проблемам сохранения озера Байкал и в качестве поддержания статуса всемирного природного наследия, и объекта специального правового регулирования, и территории с особой системой управления.

Понимание технологии выработки и принятия решений по уникальной в природном и правовом отношении территории, позволит выявить реальные и потенциальные возможности сторон, и сформулировать предложения для действий по сохранению объектов всемирного наследия в рамках существующей в России системы власти.

2.1. Взаимодействие Президента России и органов федеральной власти по проблемам сохранения озера Байкал

В распоряжении Президента и Правительства РФ имеются все необходимые инструменты, чтобы деятельность ОАО «Байкальский ЦБК», загрязняющая озеро Байкал, была прекращена.

Можно инициировать введение конкурсного производства на БЦБК как на предприятии, находящемся в состоянии банкротства, что позволит гарантированно прекратить загрязнение озера Байкал этим предприятием. Можно прекратить деятельность БЦБК как предприятия, не исполняющего экологические нормы с момента возобновления производства в 2010 г. При этом все иные задачи, такие как реализация целевых программ, выплаты пособий по безработице и трудоустройство работников, энергообеспечение города и пр. также полностью находятся в сфере полномочий правительства РФ - и как акционера, и как исполнительной власти. Однако правительство не использует своих полномочий для прекращения загрязнения озера Байкал. Напротив, именно постановление правительства РФ позволило возобновить деятельность БЦБК со сбросами сточных вод.

Получается так, что продолжение деятельности БЦБК для правительства РФ важнее не только сохранения озера Байкал, но и выполнения своих международных обязательств и репутации РФ как стороны Конвенции ЮНЕСКО.

Как это объяснить?

Действия Президента России широко освещаются в прессе. По проблеме БЦБК наиболее яркие: подписание постановления N 1 от 13.01.2010, исключающее производство целлюлозы со сбросами сточных вод в озеро Байкал; высказывание о том, что он не видел влияния сбросов БЦБК на озеро во время погружения на «Мирах»; выступление на собрании Географического общества, где заявил, что отходы города Иркутска больше влияют на экосистему Байкала, чем сбросы БЦБК; поручение проработать вопрос о переводе в течение 2011 года Байкальского целлюлозно-бумажного комбината на замкнутый цикл водооборота; и наконец, 22 ноября 2011 г. Председателем Правительства РФ (нынешним Президентом России) дано поручение о представлении в Правительство РФ до конца первого квартала 2012 года предложений по модернизации и перепрофилированию Байкальского ЦБК. Текст поручения содержит требования о том, что после перепрофилирования на предприятии должны применяться технологии, безопасные для Байкала и прилегающих территорий; кроме того, должны быть сохранены рабочие места для сотрудников комбината и смежных производств.

До настоящего времени последнее поручение Президента РФ не выполнено. В число основных федеральных ведомств, включенных в решение проблемы БЦБК входят Минпромторг России, Минэкономразвития России, Минприроды России, Росприроднадзор, Росводресурсы.

В настоящий момент все федеральные ведомства объективно заинтересованы в прекращении современной хозяйственной деятельности БЦБК, причем, помимо Минпромторга России, - в ликвидации предприятия, санации промышленной площадки и совместимых с уникальными свойствами озера Байкал направлений развития региона. Тем не менее, система государственной власти устроена таким образом, что свои позиции руководители ведомств высказывают либо в кулуарах, либо на непубличных совещаниях; а при прямых указаниях высокого уровня должностных лиц Правительства РФ и тем более, оценках, высказываемых Президентом страны, в том числе и ранее в ранге председателя Правительства - прямо противоположные позиции своих ведомств.

Различие позиций ведомств и высших должностных лиц государства, а также методы преодоления этих разногласий, можно продемонстрировать на двух ярких примерах: один - из прошлого, другой - из настоящего.

Первый - принятие решения по нефтепроводу Восточная Сибирь - Тихий океан (ВСТО), одной из ключевых позиций которого было доказательство правовой легитимности (с точки зрения защитников проекта) трассы по берегу Байкала. Такая позиция строилась на неопределенности границ центральной экологической и водоохраной зоны озера Байкал в сочетании с установленным правительством РФ запретом прокладки нефтепроводов в границах центральной зоны. В течение 2005 г. Минприроды России осуществляло разработку и согласование проекта нормативного акта Правительства РФ по установлению границ экологических зон Байкальской природной территории; и с момента начала государственной экспертизы проекта ВСТО специалистам было понятно, что границы центральной зоны и правовая легитимность трассы ВСТО по берегу Байкала - вещи взаимоисключающие. Тем не менее, все без исключения федеральные ведомства, включая Минэкономразвития, Минпромэнерго и другие согласовали границы, предложенные Минприродой России и разработанные Сибирским отделением РАН. Таким образом федеральные ведомства и подписывающие официальные документы руководители фактически участвовали в создании правовых оснований для запрета реализации продвигаемого Транснефтью проекта трассы ВСТО. Ключевую роль в подготовке данного постановления Правительства РФ, а также в создании условий его срочного принятия играл бывший заместитель Министра природных ресурсов В. Степанков, который курировал данный вопрос, а также подписал проект текста изменений в Федеральный закон «Об охране озера Байкал», устанавливающий критерии отнесения территории к центральной экологической зоне. Данные изменения были включены в проект закона, сопровождающий принятие Водного кодекса Российской Федерации весной 2006 г.; причем руководитель профильного Комитета Государственной Думы и Правового управления Государственной Думы (и не только) также понимали суть и последствия данных решений и полностью их поддерживали. И Водный кодекс, и сопровождающий Федеральный закон, включающий дополнения в ФЗ «Об охране озера Байкал» были приняты, оформлены и направлены в Совет Федерации. Но через несколько дней в Транснефти узнали об этом: С. Вайншток пошел к Президенту РФ, было дано указание вернуть принятый закон, получить согласование Минприроды и исключить нормы по критериям установления центральной экологической зоны на Байкале. Почти все было выполнено: закон был возвращен, нормы по Байкалу сняли, оставив только норму в Водном кодексе о том, что водоохранная зона озера Байкал устанавливается Федеральным законом «Об охране озера Байкал», проект постановления Правительства РФ об установлении границ центральной экологической зоны положили под сукно, а заместителя Министра В. Степанкова уволили.

Второй пример - это разработка и действие Приказа Минприроды России N 63 от 5 марта 2010 г., зарегистрированный в Минюсте РФ 7 июня 2010 г. «Об утверждении нормативов предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал и перечня вредных веществ, в том числе веществ, относящихся к категориям особо опасных, высокоопасных, опасных и умеренно опасных для уникальной экологической системы озера Байкал». Байкальский ЦБК в силу технологических и технических условий не способен выполнить установленные нормы, поэтому его работа с правовых позиций незаконна. Менеджмент и собственники БЦБК, поддерживаемые Минпромторгом России почти полгода торпедировали регистрацию этого Приказа в Минюсте России, тем не менее, регистрация состоялась. Здесь также прослеживается схема действий федеральных ведомств, косвенными способами пытающихся защитить свои реальные интересы. Минприроды России до настоящего времени удерживает позиции по данному приказу, не позволяя внести в него изменения. Следует заметить, что и в случае отсутствия норм настоящего Приказа, по общероссийскому экологическому законодательству, работа Байкальского ЦБК находится за пределами правового поля.

Приведенные примеры позволяют сделать вывод об отсутствии возможности у федеральных ведомств осуществлять свои полномочия, о вынужденном характере согласований, которые им приходится давать по проблемам, связанным с хозяйственными проектами на Байкале, и, в то же время, о реальной заинтересованности в сохранении природы, заставляющей их действовать косвенными методами.

2.2. Взаимодействие органов федеральной и региональной власти по проблемам сохранения озера Байкал

Правительство Иркутской области не является акционером ОАО «Байкальский ЦБК». Однако первый заместитель председателя Правительства Иркутской области В. Пашков в настоящее время входит в состав Совета директоров акционерного общества. Ответственность Правительства Иркутской области в первую очередь связана с решением социальных и инфраструктурных проблем города, а также разработкой и реализацией мер и программ по развитию региона, в частности - по городу Байкальску, включенному в федеральную программу по моногородам.

Функционирование Байкальского ЦБК отрицательно влияет на эффективность проектов, реализуемых в Республике Бурятия. В первую очередь это касается создания особой экономической зоны, а также проектов по производству бутилированной байкальской воды, поскольку как у инвесторов, так и у современных и будущих потребителей продукции и услуг всегда будут вопросы о влиянии отходов БЦБК на экосистему Байкала. Фактор БЦБК, безусловно, будет снижать цены на услуги особой экономической зоны, а часть инвесторов и туристов просто не придут в ОЭЗ на Байкале.

Муниципалитет города Байкальска находится в положении необходимости соответствовать интересам и областной власти, и собственникам градообразующего предприятия, и в данной ситуации - не потерять доверия населения города. В этой связи сложно требовать от городских властей проведения собственной политики по проблеме БЦБК. Тем не менее, власти Байкальска достаточно активно совместно с правительством Иркутской области прорабатывают и участвуют в реализации программы освобождения города от монозависимости. Однако и приветствуют продолжение работы БЦБК как возможность сиюминутного поступления доходов в городскую казну.

Руководители Иркутской области и муниципалитет всегда проводили политику дистанцирования от ключевых проблем Байкальска, с одной стороны, заявляя о необходимости охраны Байкала и создания условий для реализации проекта особой экономической зоны, а с другой стороны, апеллируя к тому, что у области нет собственности в акционерном обществе «Байкальский ЦБК», перекладывая ответственность на федеральные власти, и согласовывая все документы для продолжения функционирования предприятия со сбросами в Байкал. Однако пример бывшего губернатора Иркутской области А. Тишанина, который в период решения вопроса по нефтепроводу ВСТО открыто заявлял Президенту России о необходимости переноса трассы нефтепровода, свидетельствует о серьезном потенциале региональной власти в случае, если она готова предложить конкретные проекты решения проблемы. Нынешний губернатор Иркутской области С. Ерощенко высказывается открыто о необходимости закрытия предприятия и альтернативного развития города, обещая в течение текущего года доложить Президенту страны обоснования таких альтернативных вариантов. В то же время областное Правительство продолжает исполнять все поручения федеральной власти, способствуя продолжению сброса сточных вод в Байкал и, невзирая на то, что такие действия противоречат заявлениям губернатора области. И до тех пор, пока не будет изменен заданный вектор действий в отношении БЦБК (продолжение действующего производства), можно прогнозировать с большой вероятностью, что региональные чиновники будут также давать все, заведомо незаконные, разрешения на продолжение деятельности предприятия, и будут повторять самые нелепые высказывания федеральных чиновников типа «открываем, чтобы закрыть».

Степень свободы федеральных ведомств и региональных органов власти минимальна, фактически они являются заложниками принимаемых нынешним Президентом РФ решений, и даже имея свою позицию, которая соответствует целевым задачам своих органов власти, они не имеют возможности обосновывать свою позицию перед высшим должностным лицом государства.

Система взаимоотношений в Российском государстве по вопросам озера Байкал не может отличаться от других объектов всемирного природного наследия, что полностью подтверждается отсутствием уникальности Байкала в ряду иных объектов, которые могут быть включены в Список объектов, находящихся под угрозой.

2.3. Государство и общественность

Общественные организации не имеют властных полномочий, в то же время их влияние на принятие решений государственными органами и на поведение бизнес структур нельзя недооценивать. Это самые последовательные акторы в действиях по прекращению сбросов Байкальским ЦБК. И именно благодаря общественным организациям и средствам массовой информации удается найти возможность вынудить высших чиновников высказаться по проблеме БЦБК. В частности, именно рассмотрением на Совете по правам человека и гражданского общества удалось поднять новую волну дискуссии по БЦБК, созвать Межведомственную комиссию по Байкалу, заставить ведомства рассматривать возможность закрытия предприятия.

Действия общественных организаций носят комплексный характер и включают: активную работу со средствами массовой информации; участие во многих совещательных структурах в качестве членов этих комиссий и советов, создаваемых органами власти, например, в Совете по правам человека при Президенте РФ, общественных советах ряда федеральных ведомств; в состав консультативных органов при двадцатке; с помощью сторонников разрабатываются самостоятельные проекты, экспертные заключения, аналитические обзоры и др. Статус ряда организаций имеет такой вес, что первые руководителей федеральных ведомств непосредственно сотрудничают с ним; Комитет всемирного наследия ЮНЕСКО всегда запрашивает мнение организаций по каждому российскому объекту всемирного наследия, в том числе и по Байкалу.

Отдельная сфера работы общественных организаций - организация митингов и коллективных обращений в органы власти, в первую очередь, в адрес первых лиц государства, с заявлением позиции общества по проблемам охраны окружающей среды. Проблема БЦБК всегда является ключевой во всех выступлениях общества: обращение к ЮНЕСКО с призывом потребовать закрытия БЦБК подписало около 125000 человек из разных стран, протестное письмо Президенту Д. Медведеву подписали более 150 организаций; заявление «Руки прочь от защитников Байкала!», направленное Генпрокурору РФ, подписали около 200 неправительственных организаций; на иркутском Интернет-ресурсе Бабр.ру за закрытие БЦБК проголосовали около 30000 человек.

В отношении объектов всемирного наследия Гринпис фактически не имеет альтернативы: действует специальная программа «Всемирное наследие»; работает весьма квалифицированная группа сотрудников, а также волонтеры, которые взаимодействуют и с международными организациями, в том числе непосредственно с ЮНЕСКО и Комитетом всемирного наследия, и с общественными организациями в России; осуществляет организацию и координацию работы по данному направлению.

2.4. Государство и наука

Властных полномочий для официального участия в решении проблем объектов всемирного наследия, в том числе и озера Байкал научные организации не имеют. В то же время, есть ряд инструментов, позволяющих оказывать влияние на принятие решений: ряд руководителей и сотрудников Сибирского отделения РАН являются членами Межведомственной комиссии по вопросам охраны озера Байкал; Правительство и отдельные министерства Иркутской области постоянно консультируются с учеными СО РАН по рассматриваемым вопросам; консультации руководителей и специалистов СО РАН осуществляются и на уровне Правительства РФ, и для отдельных федеральных ведомств, в первую очередь - Минприроды России и Росприроднадзора. Кроме того, в состав рабочих групп по отдельным вопросам охраны озера Байкал, как правило, включаются представители СО РАН. Приведенные инструменты влияния, безусловно, опосредованы, но позволяют сформировать мнение тех специалистов и руководителей органов власти различных уровней, которые заведомо не ангажированы теми акторами, которые заинтересованы, в частности, в продолжении производства на Байкальском ЦБК любой ценой.

Реальными инструментами влияния остаются возможности информирования о своей позиции в рамках периодически проходящих в Иркутске совещаний с участием первых лиц государства, обращения с официальными письмами к Президенту, Правительству, в отдельные ведомства, комитеты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также открытая публикация своей позиции в средствах массовой информации и комментарии к действиям органов власти и бизнеса по проблеме БЦБК.

В настоящее время ситуация на комбинате настолько плоха и открытое давление общества настолько велико, что ключевые ведомства фактически выступают также за закрытие. В то же время, менеджмент БЦБК, отдельные властные органы и руководители при декларации всех решений по продолжению производства целлюлозы на БЦБК, всегда в качестве обоснования ссылаются на мнение ученых. Имея в виду, что ситуация критическая, позиция СО РАН полностью едина и сформирована, и желая предотвратить и дезавуировать поддельные ссылки на «мнения ученых», позиция СО РАН была опубликована в открытой печати.

Принципиально важными причинами в открытости рассмотрения варианта закрытия предприятия явились выступления в печати с единой позицией всех уважаемых представителей науки Сибири; открытое и цитируемое в прессе заседание Совета при Президенте по гражданскому обществу и правам человека; активные действия общественных организаций; постоянные и квалифицированные публикации в средствах массовой информации.

2.5. Государство и международные организации

ЮНЕСКО в соответствии с Конвенцией о всемирном культурном и природном наследии, ежегодно рассматривает вопрос о соблюдении Россией настоящей Конвенции по озеру Байкал. Комитет всемирного наследия официально предупредил Российскую сторону на 35 и 36 сессиях Комитета (Париж, 2011; Санкт-Петербург, 2012) о возможности включения озера Байкал в Список объектов, находящихся под угрозой. Ниже приведены цитаты из решения 36 сессии Комитета, которые фиксируют прямые требования к Российскому государству, что является уникальным случаем в практике ЮНЕСКО:

«Решение: 36 COM 7B.22 Озеро Байкал (Российская Федерация)

Комитет всемирного наследия,

...

4. Просит страну-участницу Конвенции в случае, если внедрение замкнутого водооборота не будет обеспечено к декабрю 2012 г., закрыть Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (БЦБК), и считает, что продолжающаяся деятельность БЦБК без принятия соответствующих мер в связи со значительным негативным воздействием на окружающую среду будет представлять четко определенную опасность для выдающейся универсальной ценности объекта, что определено параграфом 180 Операционного руководства;

...

11. Кроме того просит страну-участницу Конвенции представить в Центр всемирного наследия к 1 февраля 2013 г., отчет о состоянии сохранности всех составляющих ООПТ объекта, включая Забайкальский и Прибайкальский национальные парки, а также по выполнению пунктов, изложенных выше, для изучения Комитетом всемирного наследия на своей 37-й сессии в 2013 г., с целью рассмотрения, при отсутствии значительного прогресса, включения объекта в Список «Всемирное наследие под угрозой».

Результативность действий ЮНЕСКО достаточно высока: это подтверждается и фактическими примерами по отмене решения о прокладке нефтепровода по берегу озера Байкал в 2006 г., что в существенной степени было результатом весьма активной позиции этой международной организации5).

5) Проект строительства нефтепровода у берегов озера Байкал также не раз включался в повестку дня сессий Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО. В частности в феврале 2001 г. «Комитет обратился с просьбой к Государству-участнику (России) срочно дать ответ на указанные вопросы, желательно до 1 февраля 2002 года, и в особенности разъяснить ситуацию относительно планов прокладки газопровода и нефтепровода в Китай, а также оценить потенциальное воздействие указанных проектов на целостность Участка мирового наследия». На 29 сессии Комитета в июле 2005 г. (г. Дурбан, ЮАР) Комитет всемирного наследия настоятельно просил органы государственной власти Российской Федерации принять все меры по недопущению угрозы объекту всемирного наследия «Озеро Байкал», и обратил внимание на возможность перевода озера Байкал в Список объектов всемирного наследия в опасности. П.7 резолюции 29 СОМ 7В.19 Комитета всемирного наследия гласит: «Комитет всемирного наследия выражает озабоченность по поводу возможного негативного влияния предложенного нового маршрута нефте- и газопровода на объект, представляющий собой выдающуюся общемировую ценность, и считает, что, в соответствии со статей 180b Практического руководства, проведение нефтепровода по территории водосборного бассейна озера Байкал и основных притоков создаст предпосылки для включения озера Байкал в Список объектов всемирного наследия под угрозой».

Инструменты влияния Комитета всемирного наследия могут включать и непосредственные обращения в адрес первых лиц государства; однако, применение такого инструмента полностью зависит от субъективной решимости председателя Комитета, которая, безусловно, обязательно подтверждена решением Комитета. В 2006 г., когда решалась судьба маршрута нефтепровода ВСТО, председатель Комитета всемирного наследия Ина Марчюлените обратилась с письмом к Президенту России. Ниже приводятся цитаты из данного обращения.

«Председатель Комитета всемирного наследия
N 39/2006, Париж, 10 марта 2006 г.
Его Превосходительству Владимиру Путину,
Президенту Российской Федерации

...Во время своей 29 Сессии, проходившей в г. Дурбан, ЮАР в июле 2005 г., Комитет всемирного наследия подчеркнул, что предлагаемый маршрут такого проекта через территорию объекта или в непосредственной близости от него создаст прецедент для включения объекта в Список всемирного наследия под угрозой в соответствии со статьей 180b Операционного руководства. Это сообщение было передано заместителю министра природных ресурсов Валентину Степанкову во время встречи, проведенной в Москве 31 октября 2005 г. с экспертами из Центра всемирного наследия ЮНЕСКО и МСОП, а также было повторено премьер-министру Российской Федерации г-ну Михаилу Фрадкову в письме, посланном Генеральным директором ЮНЕСКО 22 декабря 2005 г.

1 февраля 2006 г. Центр всемирного наследия получил отчет от постоянной делегации Российской Федерации в ЮНЕСКО, утверждающий, что 24 января 2006 г. экспертная комиссия, ответственная за Государственную экологическую оценку трассы предлагаемого трубопровода, пришла к заключению о том, что «предлагаемая трасса трубопроводной системы представляет большую потенциальную опасность нанесения экологического вреда озеру Байкал - объекту всемирного природного наследия в случае реализации этого проекта на территории водосборного бассейна озера». В докладе утверждается, что экспертная комиссия приняла свое решение квалифицированным большинством 43 из 52 членов экспертной комиссии, и что решение вступит в законную силу после его утверждения Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), которое, согласно докладу, ожидалось со дня на день. Тем не менее, 7 февраля ЮНЕСКО получило информацию о том, что Ростехнадзор не только не утвердил результаты, но еще и решил увеличить период Государственной экологической оценки и добавил в состав комиссии дополнительных экспертов. 9 февраля 2006 г. Центр всемирного наследия направил письмо Министру природных ресурсов г-ну Юрию Трутневу, попросив разъяснений такого решения. На сегодняшний день ответа на письмо не получено.

В настоящее время Центр всемирного наследия располагает информацией о том, что 1 марта 2006 г. расширенная экспертная комиссия признала допустимым предлагаемый маршрут, и что это решение было утверждено Ростехнадзором. ЮНЕСКО получило также сообщения неправительственных организаций об определенных нарушениях в процедурах, приведших к этому решению.

Будучи председателем Комитета всемирного наследия, я хотела бы выразить свое чрезвычайное беспокойство по поводу такого развития событий, которое создает потенциальную угрозу выдающейся универсальной ценности объекта и которое может привести к решению Комитета о включении объекта в Список всемирного наследия под угрозой на 30-й Сессии в Вильнюсе, Литва. Поэтому я хотела бы убедительно просить Вас пересмотреть предлагаемый маршрут трубопровода, принимая во внимание статус озера Байкал как объекта всемирного наследия и учитывая обязательства Российской Федерации по сохранению объекта всемирного наследия - озера Байкал для нынешнего и будущих поколений в соответствии с Конвенцией 1972 года о всемирном наследии».

3. Сохранение объектов всемирного наследия в рамках существующей в России системы власти

3.1. Как повлиять на государство: пример успеха

Самым громким успехом влияния общества на власть, связанного с озером Байкал, явилось изменение трассы нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан в 2006 году. Этот успех не только в отношении Байкала, это показатель результативных действий по экологическим проблемам, и даже - проблемам гражданского общества.

Возможность достижения такого результата была основана на существовании независимой государственной экологической экспертизы, которая гарантировала получение полной информации о проекте и непосредственное участие специалистов в экспертизе. Профессиональная и независимая позиция ученых позволила обосновать экологическую и техническую недопустимость прокладки трассы нефтепровода по берегу уникального озера. Однако, несмотря на официально принятое отрицательное решение государственной экологической экспертизы по представленному проекту, власть использовала факторы отсутствия четких норм законодательства и прозрачной технологии принятия решений федеральными ведомствами. В результате, путем ряда манипуляций, принятое отрицательное решение государственной экологической экспертизы было заменено на положительное, и утверждено уполномоченным федеральным органом власти.

В этот момент усилия науки и общественности были поддержаны весьма активным общественным движением с многотысячными демонстрациями не только в Иркутске, но и во многих городах России, официальными обращениями Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО в адрес руководителей Российского государства, официальными и неофициальными обращениями и переговорами отдельных федеральных чиновников высокого уровня и руководителей органов власти Иркутской области с Президентом России, открытыми письмами отдельных ученых и коллективных писем всех учреждений Сибирского отделения РАН, непосредственным участием во всех действиях ведущих общественных организаций, отсутствием в тот период запретов в сети Интернет, активной позицией средств массовой информации, позволивших членам государственной экологической экспертизы донести объективную и полную информацию до всех заинтересованных лиц. Поводом для изменения решения лично Президентом России стала информация о планах Канцлера Германии поднять вопрос о нефтепроводе на личной встрече с Президентом России в Томске в апреле 2006 г. Современная трасса нефтепровода совпадает с предлагавшимся наукой и экспертами проектом. Изменение трассы нефтепровода, несмотря на декларируемую информацию об удорожании строительства, по оценкам экономистов, позволило не только сократить расходы, но и существенно повысить международные рейтинги лично Президента России.

Однако объективная возможность получения достоверной информации независимыми и не всегда управляемыми членами государственной экологической экспертизы, привела к действиям власти по ликвидации данного самостоятельного института: сделано это было в связи с началом реализации олимпийского проекта по Сочи. Таким образом, современные возможности влияния науки и общества на реализацию крупных хозяйственных проектов принципиально сократились. Практическое отсутствие инструментов влияния на принятие государственных решений в современный период демонстрирует ситуация с возобновлением работы Байкальского целлюлозно-бумажного комбината со сбросами сточных вод в озеро Байкал.

Ключевым фактором, с большой вероятностью, в предотвращении губительного для Байкала проекта стал экономический фактор. Именно данный фактор мог стать скрытым мотивом крутого изменения позиции первых лиц государства по трассе нефтепровода и беспрекословной и очень быстрой масштабной корректировки проекта. Такая позиция обосновывается исследованиями Сибирского отделения РАН и открытыми докладами РАН в 2006 г. Расчеты, выполненные институтами СО РАН, показали, что стоимость строительства нефтепровода по представленному на экспертизу в 2005 г. варианту в сравнении с вариантом, предлагавшимся СО РАН (реализованный в настоящее время, и располагающийся за пределами Байкальской рифтовой зоны), «за счет исключения усиления конструкций в зоне 10-балльной сейсмики и тектонических разломов, сократится на 390 млн. долл., а за счет наиболее удобного географического положения, сократит на 270 км трассу нефтепровода Талаканское НМ - Верхне-Чонское НМ - Усть-Кут стоимостью 400-405 млн. долл.»6). Был предложен и обоснован вариант прокладки нефтепровода вдоль р. Лены: от г. Усть-Кут трасса идет в северо-восточном направлении по левому берегу р. Лена (за водоохраной зоной), по маршруту нефтепровода от г. Усть-Кут до Талаканского месторождения, уже запроектированного тогда компанией «Сургутнефтегаз» и согласованного всеми государственными инстанциями, что существенно сокращает сроки проведения проектно-изыскательских работ и строительно-монтажных работ. Затем трасса обходит г. Ленск с северной стороны, далее до г. Алдан, пересекает р. Лена в районе г. Олекминск, идет до п. Тында. По маршруту данной трассы наименьшее количество пересечений с водотоками (единственное пересечение с крупной рекой - р. Лена), сейсмичность не более 6 баллов, отсутствие курумов, оползней. Данный маршрут проходит за пределами Байкальской рифтовой зоны, огибает горные хребты, проходит по территориям с низкой (не более 6 баллов) сейсмичностью. Трасса нефтепровода проходит в непосредственной близости к осваиваемым месторождениям, расположенным на юге Республики Саха (Якутия), что позволяет ускоренными темпами развивать новые месторождения и улучшает экономические показатели Проекта «Расширение трубопроводной системы ВСТО» за счет сокращения сроков окупаемости. Таким образом, несмотря на общее удлинение трассы Трубопроводной системы ВСТО, удельная стоимость строительства одного километра нефтепровода значительно снижается по сравнению со строительством в пределах Байкальской рифтовой зоны, а также значительно повышается экологическая безопасность и надежность объекта в целом.

6) Здесь и далее в этом разделе – по материалам доклада СО РАН для представления Президенту РФ в соответствии с его поручением от 26 апреля 2006 года от имени Российской академии наук предложений по программе «Эколого-экономическое обоснование нефтепровода Восточная Сибирь - Тихий океан на участке Байкальской природной территории (вариант вне водосборной площади озера Байкал)».

26 апреля на совещании в Томске «О социально-экономическом развитии регионов Сибирского Федерального округа», Президентом РФ В. Путиным было принято решение о переносе трассы нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» за пределы водосборной зоны о. Байкал, чтобы полностью исключить возможность загрязнения озера Байкал. Во исполнение поручения Президента России В.В. Путина ОАО «Транснефть» уже 24 мая представило на рассмотрение Администрации Иркутской области декларацию о намерениях строительства объекта «Расширение трубопроводной системы Восточная Сибирь - Тихий океан» новый вариант прохождения трассы нефтепровода, аналогичный варианту, предлагаемому СО РАН с 2004 г.

3.2. Почему не удается закрыть БЦБК

После остановки предприятия в октябре 2008 г. в связи с убыточностью, ситуация до конца 2009 г. развивалась по нулевому сценарию: предприятие стояло, собственники под давлением уволенных работников с трудом исполняли требования законодательства по выплатам, областная власть занималась теплоснабжением города, федеральная власть проводила совещания; ученые и общественные организации вырабатывали варианты развития города, которые власть игнорировала. Несмотря на усилия Сибирского отделения РАН, общественности и органов власти Иркутской области, федеральная власть до конца 2009 г. решений не принимала. Для большинства принятие постановления N 1 от 13 января 2010 года, которым фактически Байкальскому ЦБК было разрешено сбрасывать сточные воды в Байкал, было неожиданно.

Современное состояние проблемы: предприятие убыточно, модернизация его бесперспективна по экологическим и экономическим характеристикам, технически не способно работать в рамках действующего законодательства. Существование БЦБК не позволяет планировать развитие всего региона. Закрытием проблемы может быть только его ликвидация: никакое другое, принятое на любом уровне, решение не будет воспринято ни российским, ни международным сообществом как легитимное, и поэтому - не будет окончательным. Тем не менее, данное решение не принимается, и, невзирая на дискредитацию экономической и экологической политики государства, необъяснимость мотивов этой политики, предприятие продолжает выпускать убыточную продукцию и загрязнять озеро Байкал.

Максимальные риски развитию региона представляет бездействие федеральной власти. В условиях, которые созданы вокруг Байкальского ЦБК, когда принятие решений по будущему предприятия и, в качестве следствия, будущему города Байкальска, полностью замкнуто на высшее руководство государства, отсутствие такого решения вынуждает и федеральные ведомства, и областные и муниципальные власти, собственников и кредиторов предприятия, население города и фактически всей страны чувствовать себя в состоянии неопределенности.

Именно непринятие никаких решений позволяет заинтересованным лицам «пользоваться ситуацией» и выжимать последнее из уже находящегося в состоянии экологического и экономического банкротства комбината. Удельные сбросы сточных вод в сравнении с 2000-ми годами выросли более чем в 2 раза. Это с высокой вероятностью может закончиться реальной экологической и социальной катастрофой. Одной из наиболее важных проблем является ликвидация хранилищ отходов производства БЦБК, накопленных за более чем 40 лет хозяйственной деятельности в условиях высокой сейсмической и селевой опасности территории.

Разумного объяснения узловой причины принятого на высшем уровне и продолжающего реализовываться решения найти не удается. Тем не менее, должны быть интересы, которые для первых лиц государства являются настолько важными, что позволяют сознательно нарушать и международные конвенции, и российское право; игнорировать мнение всего мирового сообщества и населения России; и осознавая экономическую бесперспективность данного предприятия, вынуждать федеральные ведомства и чиновников не предпринимать положенные в соответствии с законодательством действия, а кредиторов и собственников Байкальского ЦБК принимать и осуществлять заведомо невыгодные для себя решения.

Решение о будущем БЦБК, а фактически - о будущем озера Байкал принимается сейчас. Ключевой момент: закрытие или модернизация (а на самом деле просто продолжение производства или затягивание умирания - в зависимости от цен в Китае и вероятности техногенной аварии в связи с изношенностью оборудования или природными селями, землетрясением и пр.). Наши общие усилия (науки, общественных организаций, людей, ЮНЕСКО, и даже Минприроды в части противодействия изменению Приказа по специальным нормативам допустимых воздействий на экосистему озера Байкал) стали важнейшим фактором для современных действий федеральных органов власти в отношении перспектив БЦБК.

Некоторые новые и позитивные изменения связаны и с ролью Минэкономразвития России в качестве головного федерального ведомства по определению перспектив разрешения проблемы БЦБК. В частности, в марте т.г. состоялось обращение Минэкономразвития к Сибирскому отделению РАН с просьбой прокомментировать отдельные вопросы, связанные с проектом. Вслед за Минэкономразвития в адрес СО РАН обратилось и Росимущество (владелец 49% государственных акций БЦБК), затем на некоторые совещания по данному вопросу стали приглашать Минэкономразвития, Минпромторг и Минприроды России. Таким образом, мы оказались в позиции, когда мнение науки рассматривается одновременно с позицией менеджмента и собственников предприятия.

Рассмотрения вопроса по озеру Байкал и другим объектам всемирного природного наследия в Комитете всемирного наследия ЮНЕСКО все представители федеральных ведомств, Иркутской области и Республики Бурятия, Государственной Думы ждали. На сессию Комитета в Санкт-Петербург прибыли представители и федеральных, и региональных ведомств на уровне заместителей министров. Статус председателя Комитета, который в 2012 г. занимает Российское государство, а также некоторые субъективные обстоятельства (см. п.1.2) позволили получить некоторые уступки в решении 36-й сессии Комитета. Тем не менее, решения Комитета были весьма жесткие по всем рассматриваемым российским объектам. До настоящего момента реакции федеральной власти на эти решения не последовало.

4. Использование статуса объектов всемирного наследия для вынуждения государства предпринимать действия по сохранению универсальных всемирных ценностей таких территорий

4.1. Правовые вопросы Конвенции

Сторонами Конвенции о всемирном наследии является подавляющее большинство стран мира, что предопределяет ее реализацию посредством различных форм «мягкого права», в немалой степени свойственных международным организациям. Практически большая часть норм международного права реализуется государствами самостоятельно. Использование «мягкого права» в отношении международных норм по Всемирному наследию должно сопровождаться участием и инициативами в формировании и корректировке международного законодательства и привлечение международных экспертов к формированию российского законодательства.

На 36 сессии Комитета всемирного наследия было принято решение о внесении корректировок в Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия в целях совмещения ее норм с обязательствами по устойчивому развитию, что явилось следствием Конференции ООН по устойчивому развитию «Рио+20» (например, Рио-де-Жанейрской декларации по окружающей среде и развитию, Повестке дня на ХХI век, Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций, Йоханнесбургском плане выполнения решений и итоговых документах Комиссии по устойчивому развитию).

Опыт принятия решений по озеру Байкал как объекту всемирного наследия также свидетельствует о целесообразности совершенствования Конвенции, внесении новых и корректировке действующих норм в части более четких формулировок гарантий и требований, реальных санкций за нарушения, в том числе - экономических и др. Действующая Конвенция о всемирном наследии весьма лаконична и лояльна по отношению к государствам - участникам Конвенции. И это понятно: ведь объект включается в Список всемирного наследия по ходатайству самого государства, на территории которого расположено мировое наследие, поэтому предполагается, что такое государство более всех иных будет охранять всемирное наследие. К сожалению, зачастую возникают проблемы сопоставления экономических выгод от реализации хозяйственных проектов и выполнения требований охраны уникальных природных комплексов. И решения принимаются не в пользу экологии.

Поэтому необходимо в Конвенцию вместо размытых норм и косвенных намеков внести прямые запреты, а также установить однозначный механизм экспертизы и согласования серьезных национальных проектов на международном уровне в случае, когда могут быть затронуты ценности объектов всемирного наследия. Такая норма повысит и статус самой Конвенции. Безусловно, необходимо разработать легитимный механизм проведения международной экологической экспертизы. Кроме того, целесообразно ввести обязательность страхования экологического риска для хозяйственных проектов, осуществляемых на территории всемирного наследия, и указанные затраты включать в экономические показатели проектов.

Принципиальной проблемой реализации Конвенции по всемирному наследию является отсутствие доступа к информации. Поэтому одна из резолюций Санкт-Петербургского форума неправительственных организаций (22-24.06.2012) была посвящена данному вопросу. В контексте Конвенции предлагается, чтобы «Центр всемирного наследия публиковал все существующие документы по номинациям, планы управления и отчеты о целях мониторинга в открытом доступе сразу после их получения, включая все существующие документы по номинациям, планы управления и отчеты мониторинговых миссий, которые еще не были опубликованы».

Специфические требования к объектам всемирного наследия невозможно отделить от регламентации природопользования и других территориальных вопросов. Поэтому проблема согласования международных Конвенций актуальна. В частности, для озера Байкал, как и других водных объектов, принципиальным является согласование норм с Конвенцией по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер. Например, одной из вновь возникших современных проблем стали планы Монголии об использовании вод реки Селенги для орошения, что несет серьезную угрозу экосистеме Байкала. В этой связи вопросы устойчивого управления водными ресурсами и связанными с водой экосистемами, экологизация экономики на основе достижения наилучших доступных технологий непосредственно связаны и оказывают взаимное влияние на проблемы сохранения объектов всемирного природного наследия.

4.2. Правовые вопросы в национальном праве

Статьей 5 Конвенции о всемирном наследии определяются требования к государствам-сторонам Конвенции в целях обеспечения эффективной охраны и сохранения, а также популяризации культурного и природного наследия, расположенного на их территории, включающие:

«(a) проведение общей политики, направленной на придание культурному и природному наследию определенных функций в общественной жизни и на включение охраны этого наследия в программы общего планирования;

(b) учреждение, если они еще не созданы, на своей территории одной или нескольких служб по охране, сохранению и популяризации культурного и природного наследия, располагающих соответствующим персоналом и средствами, позволяющими выполнять возложенные на них задачи;

(c) развитие научных и технических разработок и исследований и совершенствование методов работы, позволяющих государству устранять опасности, угрожающие его культурному и природному наследию;

(d) принятие соответствующих юридических, научных, технических, административных и финансовых мер для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления этого наследия; и

(e) содействие созданию или развитию национальных или региональных центров подготовки в области охраны, сохранения и популяризации культурного и природного наследия, а также поощрять научные исследования в этой области».

Ни одно из вышеприведенных требований Конвенции в России не исполняется. Комплексно проблемы управления в данной области были еще раз проанализированы на Санкт-Петербургском Форуме, одна из резолюций которого посвящена угрозам природному наследию, усугубляемым следующими факторами:

«- отсутствием единой государственной политики в отношении сохранения объектов всемирного наследия;

- отсутствием национального законодательства, обеспечивающего защиту объектов всемирного наследия на уровне страны-участницы;

- отсутствием административного механизма защиты и управления объектами всемирного наследия;

- отсутствием планов по управлению, соответствующих управляющих структур и выделения ресурсов для объектов всемирного наследия;

- коммерческим влиянием и правовым нигилизмом властей, отвечающих за принятие решений, связанных с контролем над объектами всемирного наследия;

- несоблюдением законодательства и/или реформированием законодательства, снижающим уровень правовой защиты объектов всемирного наследия;

- отсутствием (в некоторых случаях) четких границ объектов всемирного наследия и их буферных зон;

- отсутствием общедоступной информации (в том числе картографической) о границах, буферных зонах и налагаемых в связи с этим ограничениях на ведение хозяйственной деятельности на территории объектов всемирного наследия и в пределах буферных зон;

- недостатком пропаганды и информации о преимуществах статуса «объект всемирного наследия».

Одной из принципиальных проблем для России является сложившаяся практика правоприменения в России, допускающая невыполнение или заведомое игнорирование действующего законодательства на всех уровнях власти. Необходимо формирование общей правовой культуры исполнительной и законодательной власти, которое подразумевает неукоснительное соблюдение Конституции и ратифицированных международных договоров; неигнорирование официальных мнений и заявлений международных организаций, в первую очередь - межгосударственных, конструктивное и благожелательное сотрудничество с ними. К сожалению, эти общепринятые правила в настоящее время в ряде случаев игнорируются как федеральными органами власти, так и бизнес-структурами. Например, ратифицированные международные акты и действующая Конституция России не помешали Министерству иностранных дел России в официальном письме по поводу проекта нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» заявить о необязательности исполнения принятых на себя Россией обязательств в соответствии с Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия. В настоящее время уполномоченные органы власти регулярно выдают разрешения на водопользование, сбросы, выбросы Байкальскому ЦБК, который не исполняет и не способен работать в рамках действующего законодательства. И ни один из чиновников или уполномоченных органов власти не несет ответственности за нарушение российского законодательства и международных договоров.

Реальным фактором, способствующим преодолению правового нигилизма и повышению удельного веса имплементированных в национальное законодательство международно-правовых норм и стандартов, может стать международно-правовая унификация, носящая прямой наднациональный характер, которая является наиболее жесткой и предполагает «продвинутое» сотрудничество государств во многих сферах. Тем не менее, статус универсальной всемирной ценности, который определен Конвенцией о всемирном наследии, способен быть объектом международно-правовой унификации отдельных норм национального законодательства государств, являющихся сторонами данной Конвенции.

Целесообразна разработка и принятие в рамках Конвенции типового закона об объектах всемирного наследия, устанавливающего обязательность соответствующих национальных законов и определяющих основные вопросы для регулирования - установление границ объектов и режимов регламентации деятельности и развития, систему управления, международную экспертизу проектов, обязательное страхование экологического риска и др.

Серьезные проблемы поддержания статуса объектов всемирного природного наследия в России предопределили принятие 36-й сессией Комитета рекомендаций в адрес Российского государства следующего содержания: «Рекомендует, чтобы все юридические вопросы, касающиеся природных объектов наследия в Российской Федерации, которые состоят из ООПТ федерального и регионального уровня, решались на основе всеобъемлющего национального законодательства для защиты и управления объектов всемирного природного наследия с целью обеспечения выполнения страной-участницей Конвенции своих обязательств по Конвенции и, кроме того, просит страну-участницу Конвенции провести семинар на высоком уровне для помощи в развитии такого законодательства при консультациях с Центром всемирного наследия и МСОП». Такая рекомендация включена в решения сессии по объекту «Девственные леса Коми» (п. 13 соответствующего решения), «Озеро Байкал» (п. 10 соответствующего решения), «Золотые горы Алтая» (п. 12 соответствующего решения), «Вулканы Камчатки» (п. 8 соответствующего решения).

Семинар на высоком уровне возможно предварить разработкой и международной оценкой концепции и основных норм специального законопроекта для России и типового акта для всех государств-сторон Конвенции с тем, чтобы на нем провести обсуждение и согласовать концептуальные положения таких актов. Целесообразно также к следующей сессии Комитета всемирного наследия (к лету 2013 г.) выработать основные нормы и оценить их действенность на примере одного из объектов, например - озера Байкал.

4.3. Новый институт влияния на решения Комитета по всемирному наследию - «Наблюдатели за всемирным наследием»

Ключевыми проблемами действующих институтов влияния, в частности Международного союза охраны природы, который является головной экспертной организацией по объектам природного наследия, являются закрытость, кулуарное принятие решений, зависимость от органов власти государств-сторон Конвенции. Неправительственные организации же имеют преимущества в части независимости, знания проблем территорий изнутри, реального интереса к сохранению всемирного наследия (это их задача, решение которой оценивают граждане), заинтересованности в привлечении независимых объективных и профессиональных специалистов-экспертов.

Впервые за 40 лет существования Конвенции ЮНЕСКО об охране всемирного культурного и природного наследия, состоялся Международный форум неправительственных организаций «Защита объектов всемирного наследия», проходивший в преддверии 36 сессии Комитета в Санкт-Петербурге, который собрал более 100 представителей общественных организаций и гражданских активистов из 24 стран мира. Состав участников, процесс обсуждения и выработки решений носил весьма компетентный, комплексный и доброжелательный характер. Один из итогов Форума - создание ассоциации «Вахта всемирного наследия» , которая будет собираться ежегодно в преддверии сессий Комитета всемирного наследия для подготовки и передачи членам Комитета информации о реальном состоянии объектов, а также предложений по изменению и улучшению ситуации с отдельными объектами.

В первый день работы 36-й сессии Комитета всемирного наследия ЮНЕСКО, директор по программам Гринпис России И. Блоков в качестве представителя Форума неправительственных организаций, выступил перед официальными делегатами стран-членов Комитета и обратился к ним с предложениями Форума по вопросам охраны всемирного наследия. Во время сессии Комитета также были представлены резолюции Форума, которые вызвали значительный интерес делегатов от государств-сторон Конвенции. Представители неправительственных организаций были приглашены наблюдателями сессии Комитета всемирного наследия, и могли обсуждать с делегатами сессии все интересующие проблемы. Даже в официальном заявлении Министерства иностранных дел РФ по итогам Сессии Комитета упомянута работа и рекомендации Форума: «В рамках сессии состоялся также форум ведущих международных неправительственных организаций в области сохранения всемирного наследия, в ходе которого был подготовлен ряд рекомендаций. Среди основных итогов форума - решение о создании международного механизма по мониторингу сохранения объектов наследия».

Заинтересованы ли чиновники и государства-стороны Конвенции в учете позиции неправительственных организаций, сможет ли стать созданное объединение влиятельным актором: ответ на эти вопросы зависит не только от государств и аппарата Комитета всемирного наследия, от работы неправительственных организаций, но и от профессиональных и независимых экспертных заключений по проблемам и предложений по их решению, которые могут быть представлены научными институтами, в России - в первую очередь институтами Российской академии наук. Кроме того, представители науки, используя свои возможности влияния на власть, могут информировать о проблемах объектов всемирного наследия.

Максимальной эффективности независимых и профессиональных заключений по состоянию и проблемам объектов всемирного наследия можно добиться через придание предложениям, вырабатываемым форумами неправительственных организаций, статуса официальной позиции для рассмотрения вопросов на сессиях Комитета всемирного наследия.

Вместо заключения

(неофициальный перевод)

Решение: 36 COM 7B.22 Озеро Байкал (Российская Федерация)

Комитет всемирного наследия,

1. Изучив документ WHC-12/36.COM/7B.Add,

2. Возвращаясь к решению 35 COM 7B.23, принятому на своей 35-й сессии (ЮНЕСКО, 2011),

3. Отмечает с серьезной озабоченностью, что разрешение на деятельность Байкальского целлюлозно-бумажного комбината (БЦБК) было продлено до 2015 г. без принятия соответствующих мер по решению проблемы сброса сточных вод в озеро, и призывает страну-участницу Конвенции вернуться к обязательству, взятому ей на 34-й сессии (Бразилиа, 2010) создания и внедрения системы замкнутого водоснабжения к декабрю 2012 г;

4. Просит страну-участницу Конвенции в случае, если внедрение замкнутого водооборота не будет обеспечено к декабрю 2012 г., закрыть Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат (БЦБК), и считает, что продолжающаяся деятельность БЦБК без принятия соответствующих мер в связи со значительным негативным воздействием на окружающую среду будет представлять четко определенную опасность для выдающейся универсальной ценности объекта, что определено параграфом 180 Операционного руководства;

5. Приветствует усилия страны-участницы Конвенции по развитию альтернатив социально-экономического развития города Байкальск и его окрестностей, но также считает, что чем дольше будет приниматься адекватное решение по решению проблемы воздействия Байкальского целлюлозно-бумажного на окружающую среду, тем более ограниченной будет эффективность этих попыток;

6. Далее считает, что изменения в специальном Законе о Байкале, которые разрешат разработку месторождений полезных ископаемых в Центральной экологической зоне, будут представлять четкую потенциальную опасность для выдающейся универсальной ценности объекта в соответствии с параграфом 180 Операционного руководства, и вновь напоминает о своей твердой позиции о том, что добыча полезных ископаемых несовместима со статусом всемирного наследия;

7. Также просит страну-участницу Конвенции выполнить рекомендации совместной реактивной мониторинговой миссии центра всемирного наследия и МСОП 2011 г. И, в частности:

a) помочь БЦБК в получении в срочном порядке необходимых инвестиций для эффективного внедрения системы замкнутой системы водооборота и обеспечить, чтобы эти инвестиции были использованы именно на данные цели, а не на усиление существующей системы производства,

b) продолжить эффективное внедрение долговременной альтернативной стратегии жизнеобеспечения города Байкальск,

c) разработать на основе положений существующего специального Закона о Байкале комплексный план управления и долговременное планирование для данного объекта всемирного наследия, которые полностью учитывают все предлагаемые проекты, включая мега-проект, предлагаемый для развития Специальной экономической зоны для туризма в Бурятии, для того, чтобы гарантировать, что эти проекты будут осуществляться таким образом, чтобы они были совместимы с выдающейся универсальной ценностью и условиями целостности данного объекта. Такой комплексный план управления должен также учитывать варианты для решения проблемы воздействия, связанного с загрязнениями, поступающими в озеро от рек Верхняя Ангара и Селенга;

8. Выражает свою озабоченность возможным прямым и косвенным воздействием развития Специальной экономической туристической зоны «Ворота Байкала» и кроме того просит страну-участницу Конвенции представить оценку воздействия на окружающую среду, включающую оценку потенциального воздействия на выдающуюся универсальную ценность объекта в Центр всемирного наследия в соответствии с параграфом 172 Операционного руководства;

9. Выражает свою крайнюю озабоченность по поводу Федерального закона No. 365-ФЗ от 30 ноября 2011 г., который значительно ослабляет охранный статус природных заповедников и по этой причине может воздействовать на выдающуюся универсальную ценность объектов всемирного наследия в Российской Федерации, а также повторяет свою просьбу к стране-участнице Конвенции предпринять соответствующие юридические меры для обеспечения высокого уровня охраны объектов всемирного наследия на своей территории в соответствии с параграфом 15(f) Операционного руководства;

10. Рекомендует, чтобы все юридические вопросы, касающиеся природных объектов наследия в Российской Федерации, которые состоят из ООПТ федерального и регионального уровня, решались на основе всеобъемлющего национального законодательства для защиты и управления объектов всемирного природного наследия с целью обеспечения выполнения страной-участницей Конвенции своих обязательств по Конвенции и, кроме того, просит страну-участницу Конвенции провести семинар на высоком уровне для помощи в развитии такого законодательства при консультациях с Центром всемирного наследия и МСОП;

11. Кроме того просит страну-участницу Конвенции представить в Центр всемирного наследия к 1 февраля 2013 г., отчет о состоянии сохранности всех составляющих ООПТ объекта, включая Забайкальский и Прибайкальский национальные парки, а также по выполнению пунктов, изложенных выше, для изучения Комитетом всемирного наследия на своей 37-й сессии в 2013 г., с целью рассмотрения, при отсутствии значительного прогресса, включения объекта в Список «Всемирное наследие под угрозой».


 

Магия Байкала О Байкале Природа Байкала Походы Фотоальбом Экология
Отдых на Байкале Туры на Байкал История Форум

Copyright © 2003-2018.
Условия использования материалов сайта Магия Байкала.
E-mail.